Europäische Bürgerinitiative

Durch den Vertrag von Lissabon, der am 1. Dezember 2009 in Kraft getreten ist, wurde ein neuartiges direkt-demokratisches Instrument geschaffen: Die Europäische Bürgerinitiative (EBI). Sie ist eine der bedeutendsten Neuerungen des Vertrages von Lissabon.

Vertragsgrundlage der Bürgerinitiative ist Art. 11 Absatz 4 EUV (Vertrag über die Europäische Union). Darin heißt es, dass "Unionsbürgerinnen und Unionsbürger, deren Anzahl mindestens eine Million betragen und bei denen es sich um Staatsangehörige einer erheblichen Anzahl von Mitgliedstaaten handeln muss, [...] die Initiative ergreifen und die Europäische Kommission auffordern" können, "im Rahmen ihrer Befugnisse geeignete Vorschläge zu Themen zu unterbreiten, zu denen es nach Ansicht jener Bürgerinnen und Bürger eines Rechtsakts der Union bedarf, um die Verträge umzusetzen".

Zum ersten Mal in der Geschichte der Europäischen Union erhält also eine qualifizierte Minderheit das Recht, die Europäische Kommission zur Vorlage eines Gesetzgebungsvorschlags aufzufordern.

Doch bevor es dazu kommt, muss die EU die Bestimmungen des Lissabon-Vertrags konkretisieren und die Spielregeln für solche Bürgerbegehren festlegen. Dies geschieht auf der Grundlage des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), Art. 24 Absatz 1,  auf dem Wege einer Verordnung. Diese wird im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren beschlossen.


Chancen und Grenzen der Umsetzung

In dieser Verordnung müssen viele Detailfragen geklärt werden, die durch den Vertrag über die Europäische Union nicht festgelegt sind. Im November 2009 wurde das Grünbuch der Kommission zur Europäischen Bürgerinitiative veröffentlicht. Der Vorschlag  der Kommission für eine Verordnung wurde am 31. März 2010 an den Rat und das Europäische Parlament übermittelt.

Die wichtigsten Fragen, die zu regeln sind, betreffen: Die Anzahl der Mitgliedstaaten und der Bürger je Mitgliedstaat, die in einem Bürgerbegehren vertreten sein müssen. Welches Mindestalter soll für Unterzeichner der Initiative gelten? Wie kann das Verfahren möglichst einfach und allen zugänglich gemacht werden? Soll eine Initiative der Bürger die Kommission direkt zu Legislativvorschlägen verpflichten oder soll eine vorherige Prüfung der Begehren erfolgen? Und wenn ja, wer soll das tun?

Die Anzahl der Mitgliedstaaten:

Zum einen muss die Frage geklärt werden, aus wie vielen Mitgliedstaaten die Bürger stammen müssen, die eine Bürgerinitiative unterstützen.  Der EUV spricht lediglich von einer "erheblichen Anzahl" von Mitgliedstaaten, aus denen die Unterschriften kommen müssen.

Im Kommissions-Vorschlag wird die Mindestzahl der Mitgliedstaaten, aus denen die Unterstützung der Bürgerinitiative kommen muss, auf ein Drittel, also 9 EU-Mitgliedstaaten festgesetzt. Dies wird durch andere Vertragsbestimmungen begründet, etwa die Bestimmungen über die Mindestländeranzahl bei der "verstärkten Zusammenarbeit" im Rat.


Die Anzahl der Bürger pro Land:

Nach dem Verordnungsentwurf der Kommission soll die Anzahl der Bürger je Land an der Bevölkerungsstärke der Mitgliedstaaten orientiert sein.  Um die Bevölkerung in kleineren Staaten nicht zu benachteiligen, basiert die Mindestanzahl von vorgeschriebenen Unterstützungsbekundungen  auf der Sitzverteilung im Europäischen Parlament: Der Vorschlag der Kommission sieht einen festen Schwellenwert für jeden Mitgliedstaat vor, der degressiv proportional zu der Bevölkerung jedes Mitgliedstaats ist. Dieses System erlaubt somit eine proportional geringere Zahl an Unterzeichnern in großen Mitgliedstaaten sowie eine proportional höhere Zahl in kleinen Mitgliedstaaten.


Mindestalter:

Das Mindestalter der Bürger, die ein Bürgerbegehren unterzeichnen können, soll dem Mindestalter entsprechen, mit dem die Bürger das  aktive Wahlrecht bei Wahlen zum Europäischen Parlament erwerben.
Wie hoch ist das Mindestalter für das aktive Wahlrecht in den einzelnen Mitgliedstaaten? In allen Mitgliedstaaten mit Ausnahme Österreichs (16 Jahre) liegt das Wahlalter bei 18 Jahren. Jeder Unionsbürger mit Wohnsitz in einem Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit er nicht besitzt (Artikel 22 AEUV), hat in dem Mitgliedstaat, in dem er seinen Wohnsitz hat, das aktive Wahlrecht bei den Wahlen zum Europäischen Parlament, wobei für ihn dieselben Bedingungen gelten wie für die Angehörigen des betreffenden Mitgliedstaats. Allerdings bestehen hinsichtlich des Begriffs "Wohnsitz" noch große Unterschiede zwischen den Wahlsystemen der Mitgliedstaaten.

Einige Länder (Finnland, Frankreich, Rumänien, Polen, Estland and Slowenien) verlangen, dass die Betreffenden ihren Wohnort oder ihren üblichen Aufenthaltsort auf dem Wahlterritorium haben, andere, dass die Betreffenden auf Dauer in ihrem Land ansässig sind (Dänemark, Griechenland, Irland, Luxemburg, Vereinigtes Königreich, Zypern, Slowakei und Schweden) oder beim Einwohnermeldeamt gemeldet sind (Belgien, Tschechische Republik).


Verfahren:

Die Sammlung der Unterschriften soll 12 Monte nicht überschreiten. Die Anmeldung der Initiativen soll über ein Online-Register erfolgen und verbindlich sein. Die Art und Weise, wie dann die Unterstützungsbekundungen (Unterschriften) der einzelnen Bürger gesammelt werden, soll nicht vorgegeben werden, um die Möglichkeiten der Interessenvertreter offen zu halten.

Die Sammlung von Unterschriften soll auch online vorgenommen werden können.  Allerdings waren die Sicherheitsvorkehrungen ein wichtiges  Diskussionsthema. Die Kommission schlägt vor, dass Online-Sammelsysteme eingerichtet werden sollen. Mit Hilfe dieser soll die Echtheit der online gesammelten Unterstützungsbekundungen sichergestellt  und überprüfbar gemacht werden. Dabei soll auch der Schutz personenbezogener Daten durch die Organisatoren gewährleistet werden. Die Bestimmung technischer Lösungen soll in Durchführungsmaßnahmen festgelegt werden.


Die Prüfung der Initiative durch die Kommission:

Der Vorschlag sieht vor, dass der Organisator einer Initiative bei der Kommission eine Entscheidung über die Zulässigkeit der Initiative beantragt, nachdem 300 000 Unterstützungsbekundungen gesammelt wurden. Diese entsprechen weitgehend einem Drittel der notwenigen Unterstützungsbekundungen, die von Unterzeichnern aus mindestens drei Mitgliedstaaten gesammelt wurden.

Dass die rechtliche Zulässigkeit einer Initiative in einer früheren Phase überprüft wird, bevor alle Unterstützungsbekundungen gesammelt sind, und bevor die Mitgliedstaaten sie zu überprüfen haben, wird wie folgt begründet: In den öffentlichen Anhörungen war von den Beteiligten mehrheitlich die Notwendigkeit einer zeitlich vorgelagerten Prüfung geäuβert worden. Ein Drittel der vorgeschrieben Schwellenwerte wird von der Kommission als  ausreichend repräsentativ betrachtet. Es sollen keine Prüfungen im Vorfeld einer Initiative den Verlauf der Sammlung von Unterstützungsbekundungen beeinflussen. Auch Debatten über Themen, die letztlich der Prüfung nicht standhalten, können die innereuropäische Themensetzung beeinflussen. Ferner vermeidet dieser Ansatz Verwaltungslasten für Mitgliedstaaten bei der Prüfung von Unterstützungsbekundungen, die für eine letztendlich nicht zulässige Initiative eingegangen sind.


Die Kommission muss bei der Prüfung wie folgt vorgehen:

• Der Vorschlag der Kommission

• Öffentliche Konsultation zur europäischen Bürgerinitiative (EU-Kommission)